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公文文种错用问题应当引起足够重视

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        起草公文,首先必须选择适当的文种。那么,应当根据什么来确定公文文种呢?依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求,公文文种的选择根据有三:一是“根据行文目的”,二是根据“发文机关的职权”,三是根据“与主送机关的行文关系”来确定。但是,在实际工作中,在公文文种使用上仍存在不少问题,有些问题还直接影响到公文质量和机关的正常工作,确实应引起我们的足够重视。

  请看下列几例:
  1.《××市关于提高粮食销售价格的通知》;
  2.《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》;
  3.××县教育局给该县财政局的《关于解决民办教师经费问题的请示》;
  4.《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》;
  5.《中共××市委××市人民政府关于加强廉政建设的规定》。
  以上数例反映了机关公文文种错用问题的几种情况,现分析如下:

  一、在相近文种的使用上,应尽量选择最佳文种

  例1属于公文文种用得不准。当前,各级机关在行文时,一个十分突出的问题是滥用“通知”文种。尽管公文文种有十几个,但“通知”的使用率占80%到90%,甚至更多。当然“通知”这一文种应用是最广泛的,用量比较大也属正常情况。但一些相似内容的文件,如用其他文种,如“决定”、“意见”等也是可以的。这就有个最佳公文文种的选择问题。在例1中,笔者认为就存在这样的问题。根据发文内容要求,用“决定”更合适一些,而不该用“通知”。在《办法》中明确规定:“决定,适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”关于粮食销售价格的确定,肯定是经政府讨论做出决定的事项,各部门必须严格执行,用“决定”这个文种就比“通知”更合适,效力更大,用“通知”则显然影响了它的效力。

  这种情况的出现,究其原因,恐怕是觉得使用“通知”这一文种比较有把握,而对与它相近的文种不大会用,甚至不太敢用,生怕用错。在公文制发中,除了“决定”与“通知”常出现这类问题之外,还有“公告”与“通告”错用,“通报”与“通知”错用等问题。这一点在行文中都应引起重视,应努力选择与内容最匹配的最佳文种。

  二、“报告”与“请示”使用范围要分清,以免贻误工作

  例2《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》,从其内容看,是个典型的“请求解决”的内容。所以应该用“请示”,不应用“报告”。当然,既然请求上级机关解决问题,也需要把问题报告清楚,但是,行文的目的是请求上级帮助解决,所以不能用“报告”,而必须用“请示”文种。不然,根据“报告”“不要求上级回复”的特点,上级机关就可能将此“报告”存案备查,岂不耽误了工作!

  为防止这类问题的出现,就必须把握住“报告”和“请示”各自的行文目的。“报告”的目的在于汇报工作,反映情况,回答上级机关询问,以便上级机关了解本单位情况,能够有针对性地予以指导;而“请示”的目的,是要解决某一问题,请求上级机关作出指示或予以批准。所以,“报告”是陈述性公文,“请示”则是承批性公文。

  三、选择文种要依“法”,不应感情用事

  例3中的问题是不应该用“请示”文种,而应该用“函”。在《办法》中明确规定:“请示,适用于向上级机关请求指示、批准”,“函,适用于不相隶属机关之间相互商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项”。这两条规定明确告诉我们,只有相隶属的上下级之间,下级才可以向上级用“请示”文种;而平行机关和不相隶属机关之间相互行文,则应该用“函”这一文种,而不可以用“请示”。由此可见,教育局和财政局是并列的行政机关,没有领导与被领导的关系,县教育局向县财政局请求拨款,纯属向有关部门“请求批准”的内容,完全符合用“函”的规定。所以,这个文件使用“请示”是错误的。

  但是,上述情况在工作中为什么屡禁不止,甚至有的是明知故犯呢?不仅平行机关在要钱这个问题上存在这类问题,而且在要编制、物资等时,也经常出现这样的问题。笔者认为,这一方面是对公文处理的有关规定学习不够,理解不透,但更主要的很可能是这个机关觉得请对方机关帮助办这类事情,用“请示”好像是体现对对方的尊重,用“函”则自认为对人家不够尊重;用“请示”好像事情就好办一些,而用“函”就怕能办的事情也办不成。反过来,一些权力部门也确实存在这种情况,有些掌握实权的部门,比如财政、编办,在同样条件下,用“请示”件要钱、要编,就比较痛快,愿意帮助解决。要写个“函”来,心里就觉得别扭,似乎对自己不太尊重,甚至有个别人说让他“寒(函)”着去吧,而不给解决。所以,这类文种的错用问题,不仅有个对公文文种如何理解、使用的问题,还有个正确认识自己,端正工作态度,不应感情用事的问题。

  四、文种使用范围要把握准

  例4《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》,就行文方向而言,是上行文,用“报告”不算错。但就内容而言,是属于“提出意见或者建议”的内容。在1993年发布的《办法》中,“报告”有“提出意见或者建议”的功能,那时用“报告”是对的。但根据XX年发布、XX年1月1日开始施行的新《办法》,“报告”已无此功能。这个功能已由“意见”承担。所以,例4应该改成《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的意见》。

  这一例证告诉我们,参与公文起草和办理的同志,必须认真学习《办法》,特别是新《办法》施行后,应该把新《办法》与原《办法》对照,尤其要注意把握新《办法》较原《办法》已经修改的部分,进行仔细分辨。只有这样,才能减少错误的发生。共3页,当前第2页12 3

  五、联合行文中,必须使用双方都允许使用的文种

  在例5中,是以市委和市政府党政两家名义共同制发的公文,这篇公文使用“规定”文种是错误的。这类问题在市、县的公文中出现次数很多,甚至在有些省一级的公文中也有出现。乍看起来,党政部门联合发个“规定”无何不可,但是,对照《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)和《办法》就可以发现它的问题所在。

  《条例》中规定了14个文种,“规定”是其中的一个文种,“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”,和“条例”一样,用于制定党内法规、规章。所以,党的系统用“规定”这一文种是无可非议的。但在《办法》中规定的13个文种中却没有“规定”这个文种。所以,在行政机关的文件中,直接用“规定”这一文种发文显然是错误的。行政机关是否绝对不可以使用“规定”呢?也不是的。行政机关包括国务院、省政府和有立法权的市一级政府,在制定法规或行政规章时可以用“规定”这一文种。所以,行政机关使用“规定”这一文种,和“条例”、“办法”一样,是用来制定行政规章的。如果党政两家联合用“规定”行文,那么就表明此“规定”既是党内规章,同时也是行政规章,这显然是不合适的。

  那么,这种情况应该怎么处理呢?笔者认为,可以有两种解决办法,一是只由市委发,因为党的文件,对于政府而言,是同样具有效力的。二是如果不是规章性文件,可以选择党政两个机关能够共同使用的文种,比如“决定”、“通知”、“意见”等,均在可以选择的范围之内。

  当然,公文文种错用问题不止上述几种。但上述几个问题在实际工作中是比较突出的,应当引起我们的足够重视。


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